ממשל חדש בוושינגטון:
הזדמנויות ואתגרים לישראל
נכתב ע"י צוות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS)
בראשות אלוף (מיל.) עמוס גלעד
13 בנובמבר, 2020
Photo: Gage Skidmore | CC BY SA 2.0
ב-20 בינואר ייכנס לבית הלבן הנשיא הדמוקרטי הנבחר ג'ו ביידן. חילופי השלטון צפויים, ללא ספק, להביא לשינויים משמעותיים במדיניות החוץ האמריקאית, הן בסגנון והן במהות. בה בעת, בחלק מהסוגיות תתכן גם המשכיות מסויימת ביחס למדיניות הממשל היוצא.
מבחינת ישראל הממשל החדש מייצג שורה של הזדמנויות משמעותיות אך גם אתגרים, בסוגיות השונות שעל הפרק. זאת, גם אם סביר שהמזה"ת לא יעמוד בראש סדר העדיפויות שלו, בוודאי בשנתו הראשונה. במהלכה, הוא צפוי להתמקד, קודם כל, באיחוי השסעים בחברה האמריקאית המפוצלת, במאבק בקורונה ובאתגריה הכלכליים, ובמעמדה הגלובלי של ארה"ב - בדגש על שיקום היחסים הטרנס-אטלנטיים והתחרות הבין-מעצמתית מול סין ורוסיה.
מבחינת ישראל הממשל החדש מייצג שורה של הזדמנויות משמעותיות אך גם אתגרים, בסוגיות השונות שעל הפרק. זאת, גם אם סביר שהמזה"ת לא יעמוד בראש סדר העדיפויות שלו, בוודאי בשנתו הראשונה. במהלכה, הוא צפוי להתמקד, קודם כל, באיחוי השסעים בחברה האמריקאית המפוצלת, במאבק בקורונה ובאתגריה הכלכליים, ובמעמדה הגלובלי של ארה"ב - בדגש על שיקום היחסים הטרנס-אטלנטיים והתחרות הבין-מעצמתית מול סין ורוסיה.
מעמד ישראל ודימויה בארה"ב עומדים למבחן
היחסים המיוחדים והברית הערכית והמדינית-ביטחונית בין ישראל לארה"ב יימשכו גם בעידן ביידן-האריס, המהווים ידידי אמת של ישראל. ועדיין, ביידן, כסגן נשיא בממשל אובאמה, נושא עימו משקעים בהקשר הפלסטיני (הבנייה בהתנחלויות) והאיראני (נאום ראש הממשלה בקונגרס). בנוסף, בשנים האחרונות חלה שחיקה מסוכנת במעמדה של ישראל כקונצנזוס דו-מפלגתי בארה"ב. ישראל נתפסה כמזוהה בעיקר עם המפלגה והממשל הרפובליקנים, וככזו הלכה והפכה לנושא מחלוקת פוליטי, במיוחד בעידן הקיטוב המעמיק בארה"ב.
ממשל ביידן-האריס והקבינט שהשניים ימנו, צפויים לפעול על פי סולם ערכים ליברלי, של חופש, שיוויון אזרחי ומגדרי, וזכויות אדם, שמסמן, בין היתר, בסיס התמיכה שלהם במפלגה הדמוקרטית המשתנה והמצעירה. זו לא תמיד מזדהה עם ישראל באופן לו התרגלנו, ויש בשורותיה מי שאפילו רואים בה גורם ריאקציוני. בנסיבות אלה מעמד ישראל כדמוקרטיה היחידה במזה"ת - נכס אדיר ביחסיה עם ממשלים לדורותיהם ועם הציבור האמריקאי - עלול לעמוד למבחן.
הממשל הנכנס צפוי להמשיך, ויתכן שאף להחריף, את מדיניות קודמו בכל הקשור לשת"פ בין ישראל לסין וליחסיה עם רוסיה, אותה הגדיר ביידן כאיום חמור אף יותר מסין.
בנסיבות אלה, על ממשלת ישראל להידרש בדחיפות ליחסים עם ממשל ביידן, ולגבש תכנית מדינית ודיפלומטית סדורה להתנהלות מולו, שיעדיה הם:
ממשל ביידן-האריס והקבינט שהשניים ימנו, צפויים לפעול על פי סולם ערכים ליברלי, של חופש, שיוויון אזרחי ומגדרי, וזכויות אדם, שמסמן, בין היתר, בסיס התמיכה שלהם במפלגה הדמוקרטית המשתנה והמצעירה. זו לא תמיד מזדהה עם ישראל באופן לו התרגלנו, ויש בשורותיה מי שאפילו רואים בה גורם ריאקציוני. בנסיבות אלה מעמד ישראל כדמוקרטיה היחידה במזה"ת - נכס אדיר ביחסיה עם ממשלים לדורותיהם ועם הציבור האמריקאי - עלול לעמוד למבחן.
הממשל הנכנס צפוי להמשיך, ויתכן שאף להחריף, את מדיניות קודמו בכל הקשור לשת"פ בין ישראל לסין וליחסיה עם רוסיה, אותה הגדיר ביידן כאיום חמור אף יותר מסין.
בנסיבות אלה, על ממשלת ישראל להידרש בדחיפות ליחסים עם ממשל ביידן, ולגבש תכנית מדינית ודיפלומטית סדורה להתנהלות מולו, שיעדיה הם:
א. פתיחת דלתות ומיסוד דיאלוג רציף ושקט מול נושאי התפקידים החדשים ומוקדי ההשפעה בשורות הממשל, במטרה לייצר תיאום, שפה משותפת ותהליך התייעצות אינטימי בסוגיות המטרידות את ישראל.
ב. הדגשת הבסיס הערכי המשותף בין המדינות באמצעות חיזוק דימויה של ישראל כמדינה דמוקרטית המקדשת שוויון הזדמנויות, יוזמה וחדשנות; ושיקום מעמדה כקונצנזוס דו-מפלגתי בארה"ב.
ג. ניתוק בין נושאי סין ורוסיה בדיאלוג עם הממשל. בעוד שהממשל רואה בשני הנושאים איום דומה הקשור לתחרות הבין-מעצמתית, מבחינת ישראל מדובר בשתי בעיות שונות: סין מייצגת איום בתחום ההשקעות והטכנולוגיה ואינה שואפת לעצב את האזור, בוודאי כשאינטרסיה, בעיקר בתחום האנרגיה, נשמרים. מנגד, לרוסיה נוכחות צבאית באזור המשפיעה על אינטרסים ישראליים חיוניים.
ד. מניעת משבר ביחסים בין ישראל לארה"ב בסוגיית סין, באמצעות שכלול מנגנוני הפיקוח על השקעות סיניות, בתיאום ושקיפות מלאים עם וושינגטון. זאת, במטרה לוודא שישראל עומדת בסטנדרט האמריקאי, והממשל יכול לקבוע כי פעילות סין בארץ אינה מסכנת אינטרסים של ארה"ב.
ה. הבנה בממשל ביידן כי קשרי ישראל עם רוסיה בדרג הצבאי-טקטי ובדרג מנהיגים, חיוניים לשימור חופש פעולה בסוריה. זאת, במטרה לסכל את ניסיונות איראן להתבסס בה צבאית, ולשכפל בשטחה את האיום הקונבציונאלי החמור שבנתה נגד ישראל בלבנון. ממשל ביידן צריך להבין כי מדובר באינטרס ישראלי אסטרטגי עליון.
האיום האיראני בתחום הגרעין ובאזור
במהלך מערכת הבחירות הציג ביידן את האסטרטגיה שלו ביחס לאיראן, לפיה אם טהראן תחזור לציות מלא להסכם הגרעין, ארה"ב תצטרף אליו מחדש, ובמשתמע תסיר את הסנקציות. רק לאחר מכן ממשלו ינהל מו"מ עם איראן על "חיזוק והארכת תוקף" סעיפי ההסכם, ובמקביל יתייצב נגד פעולותיה המזיקות בתחומי הפרת זכויות אדם, תמיכה בטרור ופיתוח טילים.
האסטרטגיה שמשרטט ביידן עשויה, אפוא, להחזיר את ממשלו להסכם הגרעין המקורי, שתאריכי הפקיעה של סעיפיו הולכים ומתקרבים, ו"לנעול" אותו שם - לאחר שויתר, חלקית לפחות, על מנוף הסנקציות - בלא יכולת לתקן את ליקוייו החמורים של ההסכם.
מצד שני, בעוד שממשל טראמפ התקשה לתרגם את מנופי הלחץ שבנה על איראן להחזרתה למו"מ ולהישגים אסטרטגיים, כניסתו של ביידן לבית הלבן מגבירה את הסיכויים להעמקת התיאום בין וושינגטון למדינות אירופה ולחידוש המו"מ עם טהראן, תוך האטה אפשרית של הפרותיה את הסכם הגרעין.
כלקח מהשיח הבעייתי בתקופת ממשל אובאמה, על ישראל להימנע מהצהרות ביקורתיות כלפי מדיניות ביידן ולחתור לתיאום מרבי עם הממשל, שיאפשרו לה להשפיע על תהליך גיבוש מדיניותו מול האתגר האיראני.
ההישגים הנדרשים בדיאלוג עם הממשל הם:
האסטרטגיה שמשרטט ביידן עשויה, אפוא, להחזיר את ממשלו להסכם הגרעין המקורי, שתאריכי הפקיעה של סעיפיו הולכים ומתקרבים, ו"לנעול" אותו שם - לאחר שויתר, חלקית לפחות, על מנוף הסנקציות - בלא יכולת לתקן את ליקוייו החמורים של ההסכם.
מצד שני, בעוד שממשל טראמפ התקשה לתרגם את מנופי הלחץ שבנה על איראן להחזרתה למו"מ ולהישגים אסטרטגיים, כניסתו של ביידן לבית הלבן מגבירה את הסיכויים להעמקת התיאום בין וושינגטון למדינות אירופה ולחידוש המו"מ עם טהראן, תוך האטה אפשרית של הפרותיה את הסכם הגרעין.
כלקח מהשיח הבעייתי בתקופת ממשל אובאמה, על ישראל להימנע מהצהרות ביקורתיות כלפי מדיניות ביידן ולחתור לתיאום מרבי עם הממשל, שיאפשרו לה להשפיע על תהליך גיבוש מדיניותו מול האתגר האיראני.
ההישגים הנדרשים בדיאלוג עם הממשל הם:
א. הסכמה כי נדרש למנוע מאיראן לא רק נשק גרעיני אלא גם מעמד של מדינת סף גרעינית, שיאפשר לה להקרין כוח במזה"ת.
ב. הסכמה על גבולות הגזרה (TOR) של המו"מ עם טהראן, והתעקשות אמריקאית על תיקון החולשות של הסכם הגרעין: תפוגת ההגבלות ("שקיעה"), מו"פ צנטריפוגות מתקדמות וסמכויות פיקוח על תכנית הנשק.
ג. שימור מנוף הסנקציות עד לתיקון ליקוייו החמורים של הסכם הגרעין. אם בכל זאת יוחלט על הקלה בסנקציות לפני כן עדיף מהלך עקיף בדמות קו אשראי אירופי (כפי שהציע בעבר נשיא צרפת, מקרון).
ד. עדיפות לאתגר הגרעין והתמקדות בו, אולם תוך מאמץ משותף לבלימת איראן באזור ובתחום הטילים.
ה. הנחלת ההכרה בשורות הממשל כי הדרך היעילה ביותר להניע את המשטר האיראני לפשרות היא באמצעות שילוב בין פריסה ונוכחות צבאית באזור תוך הצבת איום צבאי אמין לבין סנקציות, צעדי ענישה ולחץ כלכלי כבד.
הזירה הפלסטינית כהזדמנות
בטווח המיידי חילופי הממשל בוושינגטון מהווים הזדמנות ברורה עבור ישראל בזירה הפלסטינית. כניסת ביידן לבית הלבן צפויה להוריד סופית מסדר היום את תכנית הסיפוח, שהיוותה איום של ממש על ביטחונה הלאומי של ישראל ואופיה כמדינה יהודית ודמוקרטית. בנסיבות אלה, גדל הסיכוי לבלום את תהליך היחלשותה המואץ של הרשות הפלסטינית ודעיכתה כמערכת שלטונית, כמו גם את הסחף שלה לכיוון חמאס והמחנה הרדיקלי על רקע הסכמי הנורמליזציה.
נוכח האפשרות לחידוש הסיוע האמריקאי הכלכלי לפלסטינים, ופתיחתם מחדש של משרדי אש"ף בוושינגטון והקונסוליה בירושלים, וחשוב יותר חידוש האופק לפתרון שתי המדינות - הרשות הפלסטינית עשויה להסיר את התנגדותה לקבלת כספי הסילוקין מישראל ולחדש עמה בהדרגה את התיאום האזרחי והביטחוני, תוך בלימת חמאס ביהודה ושומרון.
התחזקות הרשות ופתיחת אופק לתהליך מדיני, צפויים לבלום את מגמת ההישאבות של צה"ל והמנהל האזרחי לוואקום שהותירה הרשות בתחום ניהול חייה של האוכלוסייה הפלסטינית; ולשפר את יחסי ישראל עם ירדן ומצרים.
נוכח האפשרות לחידוש הסיוע האמריקאי הכלכלי לפלסטינים, ופתיחתם מחדש של משרדי אש"ף בוושינגטון והקונסוליה בירושלים, וחשוב יותר חידוש האופק לפתרון שתי המדינות - הרשות הפלסטינית עשויה להסיר את התנגדותה לקבלת כספי הסילוקין מישראל ולחדש עמה בהדרגה את התיאום האזרחי והביטחוני, תוך בלימת חמאס ביהודה ושומרון.
התחזקות הרשות ופתיחת אופק לתהליך מדיני, צפויים לבלום את מגמת ההישאבות של צה"ל והמנהל האזרחי לוואקום שהותירה הרשות בתחום ניהול חייה של האוכלוסייה הפלסטינית; ולשפר את יחסי ישראל עם ירדן ומצרים.
ישראל וארה"ב במזרח התיכון
גישתו של ביידן, כפי שהשתקפה היטב במאמרו הפרוגרמטי ב"פוריין אפיירס" מעניקה משקל רב לסוגיות של דמוקרטיה, זכויות אדם וחופש ביטוי. גישה זו מייצרת דאגה של ממש בקרב שליטי המזרח התיכון, במדינות המפרץ ובמצרים למשל, המתמודדים עם אופוזיציה פנימית וחוששים מחזרה על "תסריט אובאמה", שסלל בראייתם את הדרך ל"אביב הערבי".
בנוסף, ביידן כנשיא, כמו אובאמה וטראמפ לפניו, צפוי להמשיך בהסטת המיקוד לאסיה נוכח האתגרים המתעצמים מצד סין וצפון קוריאה. זאת, בין היתר, על חשבון המזה"ת, בו לישראל אינטרס עמוק בהמשך נוכחות ודומיננטיות אמריקאית, במיוחד בעידן הנוכחי של חוסר ודאות וחוסר יציבות.
ביידן חותר לצמצם את היקף הכוחות האמריקאים במזה"ת, ולבצע שינויי פריסה שיפחיתו את המשאבים (בכסף ובחיי אדם) שמשקיעה ארה"ב באזור לרמה נסבלת מבחינתה. הצורך להשתקם מהמהלומה שספגה הכלכלה האמריקאית במשבר הקורונה יגביל את יכולות ארה"ב, בהנהגת ביידן, בכל הקשור לנוכחות וחלופות מעבר לים, ובכלל זה באזורינו.
על ישראל להיכנס לדיאלוג עמוק עם ממשל ביידן בסוגיית המזה"ת, שיעדיו הם:
בנוסף, ביידן כנשיא, כמו אובאמה וטראמפ לפניו, צפוי להמשיך בהסטת המיקוד לאסיה נוכח האתגרים המתעצמים מצד סין וצפון קוריאה. זאת, בין היתר, על חשבון המזה"ת, בו לישראל אינטרס עמוק בהמשך נוכחות ודומיננטיות אמריקאית, במיוחד בעידן הנוכחי של חוסר ודאות וחוסר יציבות.
ביידן חותר לצמצם את היקף הכוחות האמריקאים במזה"ת, ולבצע שינויי פריסה שיפחיתו את המשאבים (בכסף ובחיי אדם) שמשקיעה ארה"ב באזור לרמה נסבלת מבחינתה. הצורך להשתקם מהמהלומה שספגה הכלכלה האמריקאית במשבר הקורונה יגביל את יכולות ארה"ב, בהנהגת ביידן, בכל הקשור לנוכחות וחלופות מעבר לים, ובכלל זה באזורינו.
על ישראל להיכנס לדיאלוג עמוק עם ממשל ביידן בסוגיית המזה"ת, שיעדיו הם:
א. חידוד מודעות ורגישות הממשל למתח העמוק בין סוגיות הדמוקרטיה והיציבות במזה"ת, ולצורך לאזן ביניהן כדי למנוע זעזועים מסוכנים באזור בלתי יציב ממילא (כפי שהמחישו האירועים במצרים לפני פחות מעשור).
ב. ניתוח המשמעויות והיערכות משותפות להשלכות ולאתגרים הכרוכים בצמצום נוכחותה הצבאית של ארה"ב באזור.
ג. הבטחת המשך התפקיד והמחויבות האמריקאית להעמקת הקשרים בין ישראל למדינות ערב, ובמיוחד סעודיה, והרחבת מעגל הנורמליזציה.
ד. הקפדה ודגש מיוחד מצד ממשל ביידן על שימור יתרונה האיכותי הצבאי של ישראל, על רקע עסקאות הענק של מערכות נשק וחימושים מתקדמים למדיניות המפרץ. חשוב להבהיר לממשל הנכנס כי בתקופה הנוכחית של חוסר וודאות ונפיצות במזה"ת ובמערכת הבינ"ל, ישראל נדרשת לגדר סיכונים, ויותר מתמיד עליה לשמור על עליונותה הצבאית ועל דימוי ההרתעה והעוצמה שלה במרחב. במסגרת זאת, ישראל חייבת להיערך להגיש לממשל ביידן, שצפוי להיכנס בשלב מוקדם לבחינה של סיוע החוץ האמריקאי, בקשת רכש מקיפה להצטיידות צה"ל ולהתעצמותו בשנים הקרובות, תוך מיצוי הסיוע האמריקאי.
ה. מינוף שינוי המדיניות הצפוי בבית הלבן כלפי טורקיה, כדי לבלום את מהלכיה הבעייתיים באזור, ובמיוחד באגן המזרחי של הים התיכון.
בשורה התחתונה, למול האתגרים הרבים בפניהם ניצבת ישראל מבית ומחוץ, אין תחליף לתמיכה ולמשענת האסטרטגית שמספקת לה ארה"ב. על ממשלת ישראל לחתור, כיעד עליון, לבניית יחסי אמון ומסגרות שיח אפקטיביות, עם בכירי הממשל ומוקדי ההשפעה השונים בשורותיו. בהקשר זה עליה לנקוט זהירות מיוחדת ביחסיה עם ממשל טראמפ בחודשי כהונתו האחרונים. זאת, כדי שלא תיתפס על ידי ביידן כמי שפועלת "לגנוב סוסים" ולחשק אותו מראש, לפני כניסתו לבית הלבן.