ישראל ארה"ב: יחסים במבחן
נכתב ע"י צוות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS)
בראשות אלוף (מיל.) עמוס גלעד
18 בפברואר, 2021
Photos: Avi Ohayon - GPO
עם חילופי הממשלים בוושינגטון יחסי ישראל-ארה"ב עומדים למבחן. זאת, סביב מתחים עם הממשל החדש בסוגיות חוץ קונקרטיות ועל רקע שחיקה משמעותית במעמד ישראל כקונצנזוס דו-מפלגתי בארה"ב, ובדימויה כדמוקרטיה היחידה במזה"ת.
מאז כניסת הנשיא ביידן לבית הלבן, היחסים בין ארה"ב לישראל מורכבים. שיחת הטלפון בין הנשיא ביידן לראש הממשלה נתניהו אינה משנה מאפיין זה.
הפוטנציאל למתחים ולחיכוכים בין ישראל לארה"ב מתמקד בשלוש סוגיות מרכזיות: איראן, הזירה הפלסטינית והתחרות הבין מעצמתית (סין ורוסיה).
מאז כניסת הנשיא ביידן לבית הלבן, היחסים בין ארה"ב לישראל מורכבים. שיחת הטלפון בין הנשיא ביידן לראש הממשלה נתניהו אינה משנה מאפיין זה.
הפוטנציאל למתחים ולחיכוכים בין ישראל לארה"ב מתמקד בשלוש סוגיות מרכזיות: איראן, הזירה הפלסטינית והתחרות הבין מעצמתית (סין ורוסיה).
איראן
האתגר:
ממשל ביידן ממשיך להצהיר על כוונתו לחזור להסכם הגרעין ולהסיר סנקציות מרגע שאיראן תשוב לציית להסכם. הממשל מזהיר כי אם איראן תמשיך להרחיב את הפרות ההסכם היא עלולה להגיע למרחק של "שבועות" מצבירת חומר בקיע לפצצה, ומייחס דחיפות לקידום פתרון לבעיה. מנגד, ראש הממשלה ובכירים ישראלים ממשיכים לבקר בחריפות ובפומבי את מדיניות הממשל, ולתקשורת הישראלית מודלפות "דרישות" ישראליות לא ריאליות, דוגמת עצירת כל העשרה של אוראניום באיראן וסיום הנוכחות האיראנית בזירות האזור. בנוסף נדמה שישראל כבר מאותתת לממשל כי היא שוקלת חלופות צבאיות.
הביקורת הישראלית נתפסת בוושינגטון כהתרסה. הנשיא ביידן וחברי הקבינט שמינה הם אדריכלי הסכם הגרעין, מאמינים בו ורואים בחזרה אליו פתרון לטווח הנראה לעין, שיאפשר להתמודד עם סוגיות דחופות יותר בסדר העדיפויות הלאומי של ארה"ב. מעבר לכך, הם נושאים עמם משקעים עמוקים ממהלכי ישראל לסיכול הסכם הגרעין עם איראן בתקופת הנשיא אובאמה. לפיכך, אם הממשל יחוש כי ישראל מגיעה לשולחן פעם נוספת עם גישה מתעמתת, שיח מתריס מחוץ ל"חדרים הסגורים" ועמדות לא מעשיות לשיטתו - הוא עלול "לסגור את הדלת" בפני ניסיונותיה להשפיע על מדיניותו. בתרחיש כזה, המתחים בסוגיית איראן עלולים להעיב על היחסים הכוללים בין שתי בנות הברית, ולהשפיע לרעה על מעמדה וביטחונה של ישראל באזור.
ממשל ביידן ממשיך להצהיר על כוונתו לחזור להסכם הגרעין ולהסיר סנקציות מרגע שאיראן תשוב לציית להסכם. הממשל מזהיר כי אם איראן תמשיך להרחיב את הפרות ההסכם היא עלולה להגיע למרחק של "שבועות" מצבירת חומר בקיע לפצצה, ומייחס דחיפות לקידום פתרון לבעיה. מנגד, ראש הממשלה ובכירים ישראלים ממשיכים לבקר בחריפות ובפומבי את מדיניות הממשל, ולתקשורת הישראלית מודלפות "דרישות" ישראליות לא ריאליות, דוגמת עצירת כל העשרה של אוראניום באיראן וסיום הנוכחות האיראנית בזירות האזור. בנוסף נדמה שישראל כבר מאותתת לממשל כי היא שוקלת חלופות צבאיות.
הביקורת הישראלית נתפסת בוושינגטון כהתרסה. הנשיא ביידן וחברי הקבינט שמינה הם אדריכלי הסכם הגרעין, מאמינים בו ורואים בחזרה אליו פתרון לטווח הנראה לעין, שיאפשר להתמודד עם סוגיות דחופות יותר בסדר העדיפויות הלאומי של ארה"ב. מעבר לכך, הם נושאים עמם משקעים עמוקים ממהלכי ישראל לסיכול הסכם הגרעין עם איראן בתקופת הנשיא אובאמה. לפיכך, אם הממשל יחוש כי ישראל מגיעה לשולחן פעם נוספת עם גישה מתעמתת, שיח מתריס מחוץ ל"חדרים הסגורים" ועמדות לא מעשיות לשיטתו - הוא עלול "לסגור את הדלת" בפני ניסיונותיה להשפיע על מדיניותו. בתרחיש כזה, המתחים בסוגיית איראן עלולים להעיב על היחסים הכוללים בין שתי בנות הברית, ולהשפיע לרעה על מעמדה וביטחונה של ישראל באזור.
המענה:
הסוגיה האיראנית מצטיירת כנושא המרכזי והדחוף ביותר שיעצב את יחסי ישראל עם הממשל החדש בוושינגטון. כדי להימנע מעימות עם הממשל, המערכת הישראלית נדרשת להוריד פרופיל ולחדול מדיפלומטיה פומבית ומאיימת, במסגרתה נמסרות לוושינגטון עמדותיה מראש, לעיתים באמצעות כלי התקשורת.
תחת זאת, על ישראל לחתור לדיאלוג שקט ואינטימי, על בסיס הסכמה משותפת למנוע מאיראן נשק גרעיני, ותוך התבססות על ערוצי שיתוף הפעולה המודיעיניים, הביטחוניים והמבצעיים בין המדינות, וחיזוקם. כדי לבנות אמון מול הממשל, שיאפשר השפעה על מדיניותו, ישראל נדרשת להציג עמדות קונסטרוקטיביות ומעשיות ולהימנע מאיום בחלופות צבאיות, בוודאי בשלב הנוכחי.
במקביל, כחלק מההתמודדות עם האתגרים שמציבה איראן ומאמציה לבנות את כוחם של שלוחיה ולהתבסס צבאית בזירות האזור, על ישראל לאשר ולהציג לממשל תכנית הצטיידות והתעצמות סדורה של צה"ל לשנים הקרובות, על בסיס תקציב מאושר והסתמכות קריטית על סיוע אמריקאי עתידי.
תחת זאת, על ישראל לחתור לדיאלוג שקט ואינטימי, על בסיס הסכמה משותפת למנוע מאיראן נשק גרעיני, ותוך התבססות על ערוצי שיתוף הפעולה המודיעיניים, הביטחוניים והמבצעיים בין המדינות, וחיזוקם. כדי לבנות אמון מול הממשל, שיאפשר השפעה על מדיניותו, ישראל נדרשת להציג עמדות קונסטרוקטיביות ומעשיות ולהימנע מאיום בחלופות צבאיות, בוודאי בשלב הנוכחי.
במקביל, כחלק מההתמודדות עם האתגרים שמציבה איראן ומאמציה לבנות את כוחם של שלוחיה ולהתבסס צבאית בזירות האזור, על ישראל לאשר ולהציג לממשל תכנית הצטיידות והתעצמות סדורה של צה"ל לשנים הקרובות, על בסיס תקציב מאושר והסתמכות קריטית על סיוע אמריקאי עתידי.
הזירה הפלסטינית
האתגר:
ממשל ביידן מביע תמיכה בהסכמי הנורמליזציה ובהרחבתם, אולם מבהיר כי הם אינם מהווים תחליף להסכם שלום בין ישראל לפלסטינים, אלא צריכים לתרום לקידומו. ביידן אישית מאמין כי פתרון שתי המדינות הוא הדרך היחידה להתקדמות בין ישראל לפלסטינים. לכן הממשל מזהיר מצעדים חד צדדיים בשטח אשר פוגעים בסיכוי להקים מדינה פלסטינית, כולל השבוע בתגובה להצעת קק"ל לקדם רכש אדמות ביהודה ושומרון. כמו כן סביר כי רגישותו להיבטים הומניטאריים וזכויות אדם בזירה הפלסטינית תגבר.
המשך התנגדות ישראלית לפתרון שתי המדינות והרחבת הבניה בהתנחלויות, במיוחד הלבנת מאחזים ו"סיפוח זוחל", צפויות לייצר חילוקי דעות בין ישראל לממשל ביידן, ואף להקשות על האחרון לתמוך בעמדתה מול בית הדין הפלילי הבינ"ל בהאג. כך, עלולים מהלכי בית הדין להפוך ל"חרב מתהפכת" מעל ראשה של ישראל. בצל מדיניות אמריקאית ביקורתית צפויה לגבור המתיחות גם מול מדינות בעלות משקל באזור, בדגש על ירדן ומצרים, שמפגינות מורת רוח גוברת ממדיניות ישראל בזירה הפלסטינית.
ממשל ביידן מביע תמיכה בהסכמי הנורמליזציה ובהרחבתם, אולם מבהיר כי הם אינם מהווים תחליף להסכם שלום בין ישראל לפלסטינים, אלא צריכים לתרום לקידומו. ביידן אישית מאמין כי פתרון שתי המדינות הוא הדרך היחידה להתקדמות בין ישראל לפלסטינים. לכן הממשל מזהיר מצעדים חד צדדיים בשטח אשר פוגעים בסיכוי להקים מדינה פלסטינית, כולל השבוע בתגובה להצעת קק"ל לקדם רכש אדמות ביהודה ושומרון. כמו כן סביר כי רגישותו להיבטים הומניטאריים וזכויות אדם בזירה הפלסטינית תגבר.
המשך התנגדות ישראלית לפתרון שתי המדינות והרחבת הבניה בהתנחלויות, במיוחד הלבנת מאחזים ו"סיפוח זוחל", צפויות לייצר חילוקי דעות בין ישראל לממשל ביידן, ואף להקשות על האחרון לתמוך בעמדתה מול בית הדין הפלילי הבינ"ל בהאג. כך, עלולים מהלכי בית הדין להפוך ל"חרב מתהפכת" מעל ראשה של ישראל. בצל מדיניות אמריקאית ביקורתית צפויה לגבור המתיחות גם מול מדינות בעלות משקל באזור, בדגש על ירדן ומצרים, שמפגינות מורת רוח גוברת ממדיניות ישראל בזירה הפלסטינית.
המענה:
ישראל צריכה להחזיר לסדר היום את אופק פתרון שתי המדינות, בתאום עם ממשל ביידן; ולרתום את תהליך הנורמליזציה כדי להזריק תשומות לרשות הפלסטינית, במקום לדחוק אותה הצדה. צעדים אלו, במקביל לחידוש הקשרים בין וושינגטון לרשות והסיוע האמריקאי לפלסטינים, עשויים לבלום את מגמת ההיחלשות של הרשות כמערכת שלטונית ואת תהליך התקרבותה לחמאס. בתנאים אלה ישראל תוכל למנוע חיכוך אפשרי עם הממשל גם בסוגיית הבחירות הפלסטיניות.
על ישראל להתמקד בדו-שיח פתוח ושקוף עם הממשל האמריקאי כדי למנוע הישנות הכישלון בבחירות הראשונות, בהן חמאס התחזקה ועלולה עתה להתחזק אף יותר. במאזן הסיכויים והסיכונים ישראל צריכה להימנע מנקיטת עמדה בעיתוי הנוכחי בסוגיית הבחירות, אבל למנוע בכל מחיר את האפשרות בה החמאס ישתלט, או יבנה תשתית עוינת ביהודה ושומרון, כצעד ראשון להשתלטות על התנועה הלאומית הפלסטינית. לכך עלולות להיות השלכות חמורות ביותר על ביטחון המדינה. ארה"ב, אם יתנהל מולה דו שיח שקוף ואיכותי, עשויה לפחות להסכים לדחיית הבחירות, כדי להכשיר את הקרקע לשימור כוחם של כוחות חיוביים בזירה הפלסטינית.
על ישראל להתמקד בדו-שיח פתוח ושקוף עם הממשל האמריקאי כדי למנוע הישנות הכישלון בבחירות הראשונות, בהן חמאס התחזקה ועלולה עתה להתחזק אף יותר. במאזן הסיכויים והסיכונים ישראל צריכה להימנע מנקיטת עמדה בעיתוי הנוכחי בסוגיית הבחירות, אבל למנוע בכל מחיר את האפשרות בה החמאס ישתלט, או יבנה תשתית עוינת ביהודה ושומרון, כצעד ראשון להשתלטות על התנועה הלאומית הפלסטינית. לכך עלולות להיות השלכות חמורות ביותר על ביטחון המדינה. ארה"ב, אם יתנהל מולה דו שיח שקוף ואיכותי, עשויה לפחות להסכים לדחיית הבחירות, כדי להכשיר את הקרקע לשימור כוחם של כוחות חיוביים בזירה הפלסטינית.
סין, רוסיה והתחרות הבין-מעצמתית
האתגר:
ארה"ב מגלה רגישות קיצונית בסוגיית התחרות הבין-מעצמתית. ממשל ביידן, כמו קודמו, רואה בסין את האיום החמור ביותר לביטחון הלאומי האמריקאי בעידן הנוכחי. התחרות והמתיחות בין ארה"ב לסין הגיעו לשיאים חדשים על רקע משבר הקורונה. ארה"ב חוששת כי סין, שהתאוששה ראשונה מהמשבר, עלולה לנצל חולשה פנימית של מדינות וחברות עסקיות, להשקעות שמטרתן השתלטות על תשתיות אסטרטגיות ונכסים רגישים מבחינה ביטחונית וטכנולוגית.
ממשל טראמפ אותת לא פעם לישראל כי הוא מוטרד מהתנהלותה בסוגיית ההשקעות הסיניות בתחומי התשתיות הלאומיות והטכנולוגיה. הממשל הזהיר מפערים בתהליך הפיקוח על חדירת סין לתעשיות ה-הייטק ומרכש טכנולוגיות דו-שימושיות ש"יעמידו את ארה"ב בסכנה". הדאגה האמריקאית מהחדירה הסינית לישראל עלתה באחרונה פעם נוספת לכותרות על רקע מעורבות חברה סינית בהרחבת נמל חיפה.
ארה"ב מגלה רגישות רבה גם בנושא רוסיה, על רקע המתחים המחריפים בין המדיניות, ששיאם באחרונה במעורבות רוסיה בבחירות בארה"ב, תקיפת סייבר בהיקף ובעומק חסרי תקדים נגד סוכנויות ממשל אמריקאיות והגינוי האמריקאי נגד מדיניות הקרמלין על רקע מאסרו של פעיל האופוזיציה אלכסיי נבלני ודיכוי ההפגנות בעקבותיו. בנסיבות אלה צפויה רגישות בשורות הממשל החדש ליחסי ישראל עם רוסיה, אותה הגדיר ביידן עצמו כאיום חמור.
ארה"ב מגלה רגישות קיצונית בסוגיית התחרות הבין-מעצמתית. ממשל ביידן, כמו קודמו, רואה בסין את האיום החמור ביותר לביטחון הלאומי האמריקאי בעידן הנוכחי. התחרות והמתיחות בין ארה"ב לסין הגיעו לשיאים חדשים על רקע משבר הקורונה. ארה"ב חוששת כי סין, שהתאוששה ראשונה מהמשבר, עלולה לנצל חולשה פנימית של מדינות וחברות עסקיות, להשקעות שמטרתן השתלטות על תשתיות אסטרטגיות ונכסים רגישים מבחינה ביטחונית וטכנולוגית.
ממשל טראמפ אותת לא פעם לישראל כי הוא מוטרד מהתנהלותה בסוגיית ההשקעות הסיניות בתחומי התשתיות הלאומיות והטכנולוגיה. הממשל הזהיר מפערים בתהליך הפיקוח על חדירת סין לתעשיות ה-הייטק ומרכש טכנולוגיות דו-שימושיות ש"יעמידו את ארה"ב בסכנה". הדאגה האמריקאית מהחדירה הסינית לישראל עלתה באחרונה פעם נוספת לכותרות על רקע מעורבות חברה סינית בהרחבת נמל חיפה.
ארה"ב מגלה רגישות רבה גם בנושא רוסיה, על רקע המתחים המחריפים בין המדיניות, ששיאם באחרונה במעורבות רוסיה בבחירות בארה"ב, תקיפת סייבר בהיקף ובעומק חסרי תקדים נגד סוכנויות ממשל אמריקאיות והגינוי האמריקאי נגד מדיניות הקרמלין על רקע מאסרו של פעיל האופוזיציה אלכסיי נבלני ודיכוי ההפגנות בעקבותיו. בנסיבות אלה צפויה רגישות בשורות הממשל החדש ליחסי ישראל עם רוסיה, אותה הגדיר ביידן עצמו כאיום חמור.
המענה:
ישראל צריכה לפעול באופן שיבטיח כי מדיניותה בתחום פיקוח ואישור השקעות סיניות בתשתיות ובטכנולוגיה רגישות עומדת בסטנדרט האמריקאי, ואינה מובילה אותה למשבר חמור ביחסים עם ארה"ב, כפי שאירע בעבר.
ישראל נדרשת להתנהל מול ארה"ב בתיאום ובשקיפות מלאים בכל הנוגע לקשריה עם סין ורוסיה, כדי שהממשל יוכל לקבוע כי פעילות סין בארץ ויחסי ישראל עם רוסיה אינם מסכנים אינטרסים של ארה"ב. בנוסף, ישראל צריכה להיות מודעת לרגישות האמריקאית לנראות הגבוהה של קשריה עם מוסקבה.
ישראל נדרשת להתנהל מול ארה"ב בתיאום ובשקיפות מלאים בכל הנוגע לקשריה עם סין ורוסיה, כדי שהממשל יוכל לקבוע כי פעילות סין בארץ ויחסי ישראל עם רוסיה אינם מסכנים אינטרסים של ארה"ב. בנוסף, ישראל צריכה להיות מודעת לרגישות האמריקאית לנראות הגבוהה של קשריה עם מוסקבה.