שימור ה"יחסים המיוחדים" עם ממשל ביידן
בצל משבר פנימי בישראל
נכתב ע"י צוות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS)
בראשות אלוף (מיל.) עמוס גלעד
3 בינואר, 2021
Photos: Gage Skidmore | CC BY SA 2.0
כניסת ישראל למערכת בחירות רביעית בתוך שנתיים משקפת הידרדרות ופגיעה מתמשכת בחוסנה הלאומי. ישראל שקועה במשבר בריאותי וכלכלי-חברתי חריף, מצויה בשיתוק פוליטי מתמשך, ופועלת ללא תקציב צופה פני עתיד, ללא תוכנית עבודה סדורה וללא אסטרטגיה וסדרי עדיפויות.
תהליכים אלה מקרינים לשלילה על דימוי העוצמה של ישראל ועל מעמדה האזורי והבינ"ל, ונזקם בתחומים המדיניים-ביטחוניים, במיוחד בעיתוי של חילופי ממשל בארה"ב, עלול להיות כבד. דווקא בחודשים הקריטיים הקרובים בהם ממשל ביידן יגבש ויעצב את מדיניותו, כולל במזה"ת, ישראל תהיה נתונה בסחרור פנימי ועסוקה בעצמה ובבעיותיה מבית. זאת באופן שיקשה עליה להשפיע על התהליכים בוושינגטון מצד אחד, ולזכות לקשב הנדרש מהממשל הנכנס מצד שני.
על הפרק עומדות מספר סוגיות ליבה במדיניות ארה"ב במזה"ת ויחסיה עם ישראל, המגלמות פוטנציאל למתחים בין שתי בנות הברית.
תהליכים אלה מקרינים לשלילה על דימוי העוצמה של ישראל ועל מעמדה האזורי והבינ"ל, ונזקם בתחומים המדיניים-ביטחוניים, במיוחד בעיתוי של חילופי ממשל בארה"ב, עלול להיות כבד. דווקא בחודשים הקריטיים הקרובים בהם ממשל ביידן יגבש ויעצב את מדיניותו, כולל במזה"ת, ישראל תהיה נתונה בסחרור פנימי ועסוקה בעצמה ובבעיותיה מבית. זאת באופן שיקשה עליה להשפיע על התהליכים בוושינגטון מצד אחד, ולזכות לקשב הנדרש מהממשל הנכנס מצד שני.
על הפרק עומדות מספר סוגיות ליבה במדיניות ארה"ב במזה"ת ויחסיה עם ישראל, המגלמות פוטנציאל למתחים בין שתי בנות הברית.
אתגר הגרעין האיראני
נראה כי מדיניותו של ביידן במזה"ת תושפע יותר מכל מגישתו כלפי איראן - המסתמנת כנקודה הארכימדית שתגדיר את עומק מעורבות ארה"ב ותעצב את יחסיה עם בעלות בריתה באזור.
ניתוח הצהרות הנשיא הנבחר וצוותו לביטחון לאומי מחזק את הרושם כי הממשל הנכנס מעוניין לחזור להסכם הגרעין תוך הסרת סנקציות, בלא להתעקש מול טהראן על תיקון ליקוייו החמורים: תפוגת ההגבלות (החל מעוד כשבע שנים) שעלולה לסלול את דרכה של איראן למעמד של מדינת סף גרעינית בלגיטימציה בינ"ל; מו"פ צנטריפוגות מתקדמות שמקצר מאוד את זמן הפריצה של איראן לחומר בקיע ברמה צבאית והיעדר סמכויות פיקוח על תכנית הנשק הגרעיני.
נדמה כי באמצעות החזרה להסכם הגרעין הממשל מבקש "להניח בצד" את הסוגיה האיראנית, ולהתפנות לנושאים "בוערים" יותר מבחינתו דוגמת הטיפול בחוליים החברתיים-כלכליים מבית, התחרות הבין-מעצמתית במיוחד מול סין ושיקום מעמדה של ארה"ב במערכת הגלובלית. טהראן, מצדה, להוטה להסיר מעל צווארה את עול הסנקציות שהורסות את כלכלתה, ומבהירה כי תהיה מוכנה לחזור באופן מלא להסכם, וכי לשם כך לא נדרש אפילו מו"מ עם ארה"ב.
חרף מה שמצטייר כמרחב הסכמה פוטנציאלי בין איראן לארה"ב - הנתמך על ידי מדינות אירופה, רוסיה וסין - המהלך לחזרה להסכם הגרעין עלול להיתקל בשורת קשיים ולהשתבש. בין אלה ניתן למנות הסלמה לא מתוכננת - למשל בעיראק על רקע יום השנה להתנקשות במפקד כוח קדס סולימאני; מחלוקות אפשריות סביב סדר (sequence) החזרה להסכם - בין ציות לתנאיו לבין הסרת סנקציות - וסביב קו הבסיס אליו נדרש לחזור בהקשרים מורכבים דוגמת הידע שנצבר בתחום המו"פ; התכתשות פנימית בין השמרנים לממשלת רוחאני שצפויה להחריף לקראת הבחירות ביוני ועלולה להוביל להקשחת התנאים של איראן; השפעות המהלך על יחסי הממשל עם מדינות ערב וישראל ועוד.
נוכח מורכבותם, הגישושים והמגעים בין ארה"ב ומדינות אירופה לבין איראן עשויים להתארך, ולפיכך צפויים לספק לישראל מרחב זמן להשפעה על עמדותיו ומהלכיו של ממשל ביידן בסוגיה.
ניתוח הצהרות הנשיא הנבחר וצוותו לביטחון לאומי מחזק את הרושם כי הממשל הנכנס מעוניין לחזור להסכם הגרעין תוך הסרת סנקציות, בלא להתעקש מול טהראן על תיקון ליקוייו החמורים: תפוגת ההגבלות (החל מעוד כשבע שנים) שעלולה לסלול את דרכה של איראן למעמד של מדינת סף גרעינית בלגיטימציה בינ"ל; מו"פ צנטריפוגות מתקדמות שמקצר מאוד את זמן הפריצה של איראן לחומר בקיע ברמה צבאית והיעדר סמכויות פיקוח על תכנית הנשק הגרעיני.
נדמה כי באמצעות החזרה להסכם הגרעין הממשל מבקש "להניח בצד" את הסוגיה האיראנית, ולהתפנות לנושאים "בוערים" יותר מבחינתו דוגמת הטיפול בחוליים החברתיים-כלכליים מבית, התחרות הבין-מעצמתית במיוחד מול סין ושיקום מעמדה של ארה"ב במערכת הגלובלית. טהראן, מצדה, להוטה להסיר מעל צווארה את עול הסנקציות שהורסות את כלכלתה, ומבהירה כי תהיה מוכנה לחזור באופן מלא להסכם, וכי לשם כך לא נדרש אפילו מו"מ עם ארה"ב.
חרף מה שמצטייר כמרחב הסכמה פוטנציאלי בין איראן לארה"ב - הנתמך על ידי מדינות אירופה, רוסיה וסין - המהלך לחזרה להסכם הגרעין עלול להיתקל בשורת קשיים ולהשתבש. בין אלה ניתן למנות הסלמה לא מתוכננת - למשל בעיראק על רקע יום השנה להתנקשות במפקד כוח קדס סולימאני; מחלוקות אפשריות סביב סדר (sequence) החזרה להסכם - בין ציות לתנאיו לבין הסרת סנקציות - וסביב קו הבסיס אליו נדרש לחזור בהקשרים מורכבים דוגמת הידע שנצבר בתחום המו"פ; התכתשות פנימית בין השמרנים לממשלת רוחאני שצפויה להחריף לקראת הבחירות ביוני ועלולה להוביל להקשחת התנאים של איראן; השפעות המהלך על יחסי הממשל עם מדינות ערב וישראל ועוד.
נוכח מורכבותם, הגישושים והמגעים בין ארה"ב ומדינות אירופה לבין איראן עשויים להתארך, ולפיכך צפויים לספק לישראל מרחב זמן להשפעה על עמדותיו ומהלכיו של ממשל ביידן בסוגיה.
שימור היתרון האיכותי והתעצמות צה"ל
בהיעדר תקציב וללא סדרי עדיפויות ותכנון ארוך טווח של הממשלה, צה"ל נותר ללא יכולת להוציא לפועל את תכניתו הרב-שנתית, ולהניע קדימה תהליכי הצטיידות לשנים הקרובות. תהליכים אלה חיוניים, בין היתר, במסגרת ההתמודדות עם מאמצי איראן להתבסס צבאית בגבולות, לחמש את חזבאללה בטילים מדויקים, ולמול תרחישים של שיגור טילים נגד ישראל מזירות מרוחקות, דוגמת תימן ועיראק - כפי שהתריע באחרונה דובר צה"ל. סבירות תרחישים מסוג זה עלולה לגבור בצל איומי איראן לנקום על חיסול מדען הגרעין פחריזאדה, אותו היא מייחסת לישראל, ועל רקע יום השנה להתנקשות במפקד כוח קדס סולימאני (3 בינואר).
נדבך מרכזי בתכנון ההתעצמות של צה"ל מבוסס על סיוע אמריקאי עתידי, כשעיכוב בהחלטות ישראל על הצטיידות ביכולות ובפלטפורמות אמריקאיות מתקדמות, עלול לעורר תהיות בוושינגטון. זאת, במיוחד על רקע עסקאות הענק האחרונות של ארה"ב עם מדינות ערב, המשקפות "פריצת חסמים" באספקת מערכות נשק מתקדמות לאזור, דוגמת מטוסי F-35 ומל"טים חמושים, השוחקות את יתרונה האיכותי הצבאי של ישראל.
נדבך מרכזי בתכנון ההתעצמות של צה"ל מבוסס על סיוע אמריקאי עתידי, כשעיכוב בהחלטות ישראל על הצטיידות ביכולות ובפלטפורמות אמריקאיות מתקדמות, עלול לעורר תהיות בוושינגטון. זאת, במיוחד על רקע עסקאות הענק האחרונות של ארה"ב עם מדינות ערב, המשקפות "פריצת חסמים" באספקת מערכות נשק מתקדמות לאזור, דוגמת מטוסי F-35 ומל"טים חמושים, השוחקות את יתרונה האיכותי הצבאי של ישראל.
התחרות הבין-מעצמתית (סין ורוסיה)
תקיפת הסייבר חסרת התקדים נגד ארה"ב, שנחשפה באחרונה, צפויה להגביר את המתיחות ולהעכיר עוד יותר את היחסים בין ארה"ב לרוסיה - עליה מטילים הממשל ומומחי סייבר את האחריות. בנסיבות אלה צפויה לגבור רגישות ממשל ביידן ליחסי ישראל-רוסיה, כאשר בוושינגטון עדיין נשמעים קולות הטוענים כי הקשרים ההדוקים בין מוסקבה לירושלים באים על חשבון האינטרסים האמריקאים.
התקפת הסייבר צפויה לחדד את החששות של ארה"ב מפגיעה בעליונותה הטכנולוגית, במיוחד מול סין. הממשל ממשיך להבהיר לישראל, כולל בפומבי, כי הוא מוטרד מרמת הפיקוח שלה על השקעות סיניות במגזרי הטכנולוגיה. דיוויד שנקר, עוזר מזכיר המדינה, הזהיר באחרונה, פעם נוספת, כי ארה"ב מודאגת מחדירת סין לתעשיות ה-הייטק בישראל ומרכש טכנולוגיות דו-שימושיות ש"יעמידו את ארה"ב בסכנה".
התקפת הסייבר צפויה לחדד את החששות של ארה"ב מפגיעה בעליונותה הטכנולוגית, במיוחד מול סין. הממשל ממשיך להבהיר לישראל, כולל בפומבי, כי הוא מוטרד מרמת הפיקוח שלה על השקעות סיניות במגזרי הטכנולוגיה. דיוויד שנקר, עוזר מזכיר המדינה, הזהיר באחרונה, פעם נוספת, כי ארה"ב מודאגת מחדירת סין לתעשיות ה-הייטק בישראל ומרכש טכנולוגיות דו-שימושיות ש"יעמידו את ארה"ב בסכנה".
נוכחות ארה"ב במזה"ת ויחסי ישראל עם מדינות ערב
בעוד שממשל ביידן מבקש לצמצם את נוכחות ומעורבות ארה"ב "במלחמות שלא ניתן לנצח בהן", לישראל אינטרס עמוק בשימור נוכחות אמריקאית רחבה במזה"ת ותמיכה איתנה של ארה"ב במדינות המהוות עוגן ביציבות האזור ובביטחון ישראל, דוגמת ירדן ומצרים. זאת, לצד תחזוק הזירה הפלסטינית, שנדמה כי יציבותה הולכת ומתערערת הן ביהודה ושומרון והן בעזה.
במקביל, תהליך הנורמליזציה, המשקף הישגים משמעותיים לישראל ולקבלתה באזור, עלול להיכנס למגמת האטה, במקרה שממשל ביידן יעכב מימוש או יחזיר לאחור התחייבויות שהעניק טראמפ במסגרת התהליך.
במקביל, תהליך הנורמליזציה, המשקף הישגים משמעותיים לישראל ולקבלתה באזור, עלול להיכנס למגמת האטה, במקרה שממשל ביידן יעכב מימוש או יחזיר לאחור התחייבויות שהעניק טראמפ במסגרת התהליך.
כיצד נכון לפעול מול הממשל הנכנס? מצוות "עשה ואל תעשה"
סוגיות אסטרטגיות אלה ונוספות שבחלקן מסתמנים פערים מול ממשל ביידן מחייבות את ישראל לבנות תשתית איתנה לדיאלוג עמוק ואינטימי מולו, במטרה להיות חלק מתהליך עיצוב המדיניות האמריקאית ולהשפיע עליו.
מדובר ביעד מרכזי הניצב לפתחה של ישראל בעיתוי הנוכחי, שעשויה להיות לו השפעה משמעותית על ביטחונה הלאומי, כאשר תנאי הפתיחה להשגתו מסתמנים כבעייתיים: עידן של משבר פנימי רב ממדי וסחרור פוליטי; אבדן ערוצי קשר, ניסיון וקשרים בוושינגטון על רקע חילופי שגרירים ומתיחות ביחסי ישראל עם ביידן, שדווקא נחשב לידיד אמת שלה, עוד בטרם נכנס לתפקידו.
גורמים בסביבתו של הנשיא הנבחר טענו בתקשורת כי חיסול מדען הגרעין האיראני, פחרי זאדה, אותו ייחסו לישראל, נועד למנוע מביידן לחזור לנתיב הדיפלומטי מול איראן. ראיון שהעניק ראש הממשלה נתניהו למכון שמרני בוושינגטון בו הזהיר מחזרה להסכם הגרעין "הפגום", אישורי בניה של הרגע האחרון ביהודה ושומרון, התמהמהות בהכרה בניצחון ביידן בבחירות ועוד – כל אלה עוררו זעם במחנה ביידן. הדברים קיבלו ביטוי במאמר דעה בוטה במיוחד ב'וושינגטון פוסט', פרי עטו של הפרשן הוותיק, ג'קסון דיהל.
בנסיבות אלה ביידן – שכבר "נצרב" כסגן נשיא מנאומו החריג של נתניהו בקונגרס ב-2015 במטרה לסכל את הסכם הגרעין שהשיג אובאמה - עלול "לסגור את הדלת" לניסיונותיה של ישראל להשפיע על מדיניות ארה"ב בסוגיה האיראנית בפרט, ובמזרח התיכון בכלל.
מדובר ביעד מרכזי הניצב לפתחה של ישראל בעיתוי הנוכחי, שעשויה להיות לו השפעה משמעותית על ביטחונה הלאומי, כאשר תנאי הפתיחה להשגתו מסתמנים כבעייתיים: עידן של משבר פנימי רב ממדי וסחרור פוליטי; אבדן ערוצי קשר, ניסיון וקשרים בוושינגטון על רקע חילופי שגרירים ומתיחות ביחסי ישראל עם ביידן, שדווקא נחשב לידיד אמת שלה, עוד בטרם נכנס לתפקידו.
גורמים בסביבתו של הנשיא הנבחר טענו בתקשורת כי חיסול מדען הגרעין האיראני, פחרי זאדה, אותו ייחסו לישראל, נועד למנוע מביידן לחזור לנתיב הדיפלומטי מול איראן. ראיון שהעניק ראש הממשלה נתניהו למכון שמרני בוושינגטון בו הזהיר מחזרה להסכם הגרעין "הפגום", אישורי בניה של הרגע האחרון ביהודה ושומרון, התמהמהות בהכרה בניצחון ביידן בבחירות ועוד – כל אלה עוררו זעם במחנה ביידן. הדברים קיבלו ביטוי במאמר דעה בוטה במיוחד ב'וושינגטון פוסט', פרי עטו של הפרשן הוותיק, ג'קסון דיהל.
בנסיבות אלה ביידן – שכבר "נצרב" כסגן נשיא מנאומו החריג של נתניהו בקונגרס ב-2015 במטרה לסכל את הסכם הגרעין שהשיג אובאמה - עלול "לסגור את הדלת" לניסיונותיה של ישראל להשפיע על מדיניות ארה"ב בסוגיה האיראנית בפרט, ובמזרח התיכון בכלל.
המערכת הישראלית חייבת להתעשת ולהניח את היסודות לדיאלוג שקט וקונסטרוקטיבי עם ממשל ביידן, ולבניית האמון מולו. ישראל, בהובלת ראש הממשלה, חייבת להימנע משרבוב היחסים עם ביידן והפערים מולו למערכת הבחירות; ולחדול ממהלכים חד צדדיים בשבועות שנותרו לכהונת טראמפ, שעלולים להיתפס על ידי ביידן, כניסיון לחשק אותו מראש.
ישראל נדרשת להמשיך ולשכלל את מנגנוני הפיקוח על השקעות סיניות רגישות ולהתנהל מול ארה"ב בתיאום ושקיפות מלאים בכל הנוגע לקשריה עם סין ורוסיה. זאת כדי לוודא שישראל עומדת בסטנדרט האמריקאי, ושהממשל הנכנס יוכל לקבוע כי פעילות סין בארץ ויחסי ישראל עם רוסיה אינם מסכנים אינטרסים של ארה"ב.
בצל האופק הקודר במזרח התיכון והצורך להיערך במשותף למשברים ולאתגרים שבפתח, אין לסכן את הדיאלוג החיוני עם ממשל ביידן, ואת מעמדה של ישראל כקונצנזוס דו-מפלגתי בארה"ב. לישראל אין תחליף למשענת האמריקאית, ופניה לעימות מתוקשר עם הממשל הנכנס (בין היתר משיקולים פוליטיים פנימיים) תהיה שגיאה אסטרטגית שהשלכותיה על ביטחונה, מעמדה ועוצמתה עלולות להיות חמורות.
ישראל נדרשת להמשיך ולשכלל את מנגנוני הפיקוח על השקעות סיניות רגישות ולהתנהל מול ארה"ב בתיאום ושקיפות מלאים בכל הנוגע לקשריה עם סין ורוסיה. זאת כדי לוודא שישראל עומדת בסטנדרט האמריקאי, ושהממשל הנכנס יוכל לקבוע כי פעילות סין בארץ ויחסי ישראל עם רוסיה אינם מסכנים אינטרסים של ארה"ב.
בצל האופק הקודר במזרח התיכון והצורך להיערך במשותף למשברים ולאתגרים שבפתח, אין לסכן את הדיאלוג החיוני עם ממשל ביידן, ואת מעמדה של ישראל כקונצנזוס דו-מפלגתי בארה"ב. לישראל אין תחליף למשענת האמריקאית, ופניה לעימות מתוקשר עם הממשל הנכנס (בין היתר משיקולים פוליטיים פנימיים) תהיה שגיאה אסטרטגית שהשלכותיה על ביטחונה, מעמדה ועוצמתה עלולות להיות חמורות.