אתגרים לחופש הפעולה האסטרטגי של ישראל
נכתב ע"י צוות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS)
בראשות אלוף (מיל.) עמוס גלעד
13 בדצמבר, 2022
Photo: Remix - Willi Heidelbach form PxHere
ערב הרכבתה של הממשלה החדשה, ישראל עומדת בפני אתגרים משמעותיים, ובראשם האיום האיראני המתעצם והנפיצות המדינית והביטחונית בזירה הפלסטינית. למול זאת, ישראל נהנית כיום, מנכסים אסטרטגיים מגוונים. בראש ובראשונה, היחסים המיוחדים עם ארה"ב, ולצידם הקשרים עם מדינות השלום והנורמליזציה, עוצמה צבאית וכלכלית ומערכת משפט עצמאית וחזקה. נכסים אלו מקרינים על דימויה של ישראל כמעצמה אזורית ומאפשרים לה גמישות בהפעלת הכוח והמשך השקעה בבניין הכוח, באופן שמשמר את יתרונה האיכותי על פני אויביה ויריביה במרחב. כל זאת, לצד יכולות יוצאות דופן באיכותן של שירותי הביטחון לסיכול פיגועי טרור.
למדיניות המסתמנת של הממשלה החדשה, ובכלל זאת הכוונה לשינוי הכפיפות האירגונית של מתאם הפעולות בשטחים (מתפ"ש) - ובפרט על אחריותו באמצעות המנהל האזרחי על המציאות האזרחית ביהודה ושומרון - צפויות להיות השלכות אסטרטגיות נרחבות. בראש ובראשונה, היא מייצרת פוטנציאל לחיכוך גובר עם הרשות הפלסטינית ולפגיעה במערכת היחסים עם הממשל האמריקני, האיחוד האירופי ומדינות ערב. זאת, לנוכח מה שייתפס כמהלך לשינוי המציאות בשטח ולקידום הלכה למעשה תהליך לסיפוח שטחי יהודה ושומרון. התפתחות כזו תפגע בלגיטימציה של מדינת ישראל, תכרסם בחופש הפעולה האסטרטגי והביטחוני ממנו היא נהנית (לרבות תמיכה בנושא האיראני) ותחשוף את ישראל למהלכים משפטיים נגדה.
המערכת הפלסטינית - נפיצות ביטחונית ואתגר מדיני-משפטי
הזירה הפלסטינית מהווה כיום את האתגר האסטרטגי הטעון ביותר שהממשלה החדשה תצטרך לתת לו מענה בשל הנפיצות הביטחונית (בעיקר בצפון השומרון), המאיימת לזלוג לאזורים נוספים ביהודה ושומרון, לצד האיומים המגולמים במימדים המדיני והמשפטי.
הוצאת מתאם הפעולות בשטחים (מתפ"ש) מכפיפות ישירה ומלאה לשר הביטחון והכפפת אלוף מכהן לשר שתחום אחריותו אינו ביטחוני עלולה ליצור בעיות תיאום קשות מול יתר גורמי הביטחון ובראשם צה"ל, ואף מול הרשות הפלסטינית. יתרה מזאת, מהלכים שיצטיירו כהחלת החוק הישראלי על ההתנחלויות, קל וחומר קידום מהלכים לפירוק המנהל האזרחי, יחזקו את הטענות כי מדובר בצעד לסיפוח בלתי חוקי וכי ההתנחלויות מהוות הפרה של הדין הבינלאומי.
אבו מאזן, שמעמדו הציבורי נמצא בשפל חסר תקדים, מזהה את העת הנוכחית, כשעת כושר וכהזדמנות לקדם מערכה מדינית ומשפטית נגד ישראל. תפיסה זו כבר באה לידי ביטוי באחרונה בפניות של הרשות הפלסטינית לאו"ם לבקש את חוות דעתו של בית הדין הבינלאומי לצדק בהאג ביחס ל"כיבוש הישראלי המתמשך" ובפניות לתובע הכללי של בית הדין הפלילי הבינ"ל לפתוח בחקירה נגד ישראל. בשבוע האחרון בלט אבו מאזן אף באמירה בראיון לרשת "אלערביה", ולפיה הוא עלול לשקול בהמשך שיבה למאבק המזוין.
במשך שנים ישראל הצליחה להדוף את התהליכים המשפטיים נגדה, בין היתר, בטענה כי מערכת המשפט הישראלית הינה עצמאית, פועלת בהתאם לדין הבינ"ל ומבצעת באופן אמין ואובייקטיבי חקירות. החלטות שיפגעו בעצמאות זו עלולות לשמש כבומרנג ולחשוף את מדינת ישראל, מנהיגיה וחייליה להאשמות ולתביעות בגין פעילותם נגד הפלסטינים ביהו"ש ובעזה.
מהלכי ישראל מול הפלסטינים עלולים להגביר עוד יותר את ביטויי האנטישמיות (שממילא נמצאים במגמת עלייה) נגד יהודים ברחבי העולם ולשמש כתחמושת בידי ארגוני דה-לגיטימציה לקדם מהלכים נגד ישראל במוסדות בינ"ל ומול חברות בינ"ל. זאת, תוך קידום הנראטיבים כי ישראל הינה מדינת אפרטהייד וכי ישראל מבצעת פשעי מלחמה.
הוצאת מתאם הפעולות בשטחים (מתפ"ש) מכפיפות ישירה ומלאה לשר הביטחון והכפפת אלוף מכהן לשר שתחום אחריותו אינו ביטחוני עלולה ליצור בעיות תיאום קשות מול יתר גורמי הביטחון ובראשם צה"ל, ואף מול הרשות הפלסטינית. יתרה מזאת, מהלכים שיצטיירו כהחלת החוק הישראלי על ההתנחלויות, קל וחומר קידום מהלכים לפירוק המנהל האזרחי, יחזקו את הטענות כי מדובר בצעד לסיפוח בלתי חוקי וכי ההתנחלויות מהוות הפרה של הדין הבינלאומי.
אבו מאזן, שמעמדו הציבורי נמצא בשפל חסר תקדים, מזהה את העת הנוכחית, כשעת כושר וכהזדמנות לקדם מערכה מדינית ומשפטית נגד ישראל. תפיסה זו כבר באה לידי ביטוי באחרונה בפניות של הרשות הפלסטינית לאו"ם לבקש את חוות דעתו של בית הדין הבינלאומי לצדק בהאג ביחס ל"כיבוש הישראלי המתמשך" ובפניות לתובע הכללי של בית הדין הפלילי הבינ"ל לפתוח בחקירה נגד ישראל. בשבוע האחרון בלט אבו מאזן אף באמירה בראיון לרשת "אלערביה", ולפיה הוא עלול לשקול בהמשך שיבה למאבק המזוין.
במשך שנים ישראל הצליחה להדוף את התהליכים המשפטיים נגדה, בין היתר, בטענה כי מערכת המשפט הישראלית הינה עצמאית, פועלת בהתאם לדין הבינ"ל ומבצעת באופן אמין ואובייקטיבי חקירות. החלטות שיפגעו בעצמאות זו עלולות לשמש כבומרנג ולחשוף את מדינת ישראל, מנהיגיה וחייליה להאשמות ולתביעות בגין פעילותם נגד הפלסטינים ביהו"ש ובעזה.
מהלכי ישראל מול הפלסטינים עלולים להגביר עוד יותר את ביטויי האנטישמיות (שממילא נמצאים במגמת עלייה) נגד יהודים ברחבי העולם ולשמש כתחמושת בידי ארגוני דה-לגיטימציה לקדם מהלכים נגד ישראל במוסדות בינ"ל ומול חברות בינ"ל. זאת, תוך קידום הנראטיבים כי ישראל הינה מדינת אפרטהייד וכי ישראל מבצעת פשעי מלחמה.
איראן - התגברות האיום
האיום האיראני על ישראל הולך ומתעצם בכל המימדים, בייחוד בכל הקשור לקידום פרוייקט הגרעין ושיפור היכולות ההתקפיות בתחום הטילים והמל"טים, נוכח השת"פ האסטרטגי המתפתח עם רוסיה בתחומים צבאיים וטכנולוגיים. ההערכות הנוכחיות שטוענות, כי פרק הזמן הדרוש לאיראן לפתח יכולות גרעיניות צבאיות הינו כשנתיים הינן ככל הנראה נכונות, כל עוד איראן לא קיבלה החלטה לפתח יכולות כאלו. החלטה כזו, באם תתקבל, עלולה לצמצם באופן משמעותי את פרק הזמן, בתרחיש מחמיר, לכדי חודשים בודדים.
יתרה מזאת, הסטת הקשב העולמי לסוגיות בוערות יותר, ובראשן המלחמה באוקראינה, משבר האנרגיה והאינפלציה הגואה, לצד הסיוע האיראני למאמץ המלחמתי הרוסי והדיכוי הברוטאלי של המהומות מבית, מייצרים מציאות בה האפשרות להגעה להסכם גרעין חדש נמוכה ביותר. נוכח זאת, וללא יצירת איום אמין ומוחשי, איראן היא זו שמחזיקה את הקלפים בידיה באשר לקצב התקדמות פרוייקט הגרעין.
יתרה מזאת, הסטת הקשב העולמי לסוגיות בוערות יותר, ובראשן המלחמה באוקראינה, משבר האנרגיה והאינפלציה הגואה, לצד הסיוע האיראני למאמץ המלחמתי הרוסי והדיכוי הברוטאלי של המהומות מבית, מייצרים מציאות בה האפשרות להגעה להסכם גרעין חדש נמוכה ביותר. נוכח זאת, וללא יצירת איום אמין ומוחשי, איראן היא זו שמחזיקה את הקלפים בידיה באשר לקצב התקדמות פרוייקט הגרעין.
הזירה הגלובאלית - התחרות הגוברת בין המעצמות
כעשרה חודשים מפרוץ המלחמה באוקראינה, וסופה עדין לא נראה באופק, חרף האיתותים הראשונים על נכונות של ארה"ב ורוסיה לבחון את האפשרות לחידוש המו"מ. לעת עתה ניכר, כי שני הצדדים מנצלים את חודשי החורף לשיפור עמדות ולהתארגנות אופרטיבית לקראת הסלמה אפשרית של הלחימה באביב, תוך המשך המאמצים להתשה ולכתישה של הצד השני. מצד אחד, המשך הלחימה מעצים את החשש ממיס-קלקולציה וממהלכים קיצוניים מצידה של רוסיה, בין היתר, לנוכח הרמיזות מצד פוטין באשר לאפשרות לשימוש בנשק גרעיני. מצד שני, חששות אלו עשויים דווקא להגביר את הרצון במערב לחפש מוצא דיפלומטי למשבר.
הביקור של הנשיא הסיני שי בסעודיה ושורת ההסכמים הכלכליים שנחתמו במהלכו משקפים עליית מדרגה ביחסים הבילטראליים בין המדינות. הסעודים הבליטו את הביקור וקבלת הפנים החמה לנשיא שי (בניגוד לקבלת הפנים הצוננת בה התקבל הנשיא ביידן לפני כחצי שנה) במה שנראה כניסיון, בין היתר, להתריס כלפי הממשל האמריקאי כי יש לריאד חלופה אסטרטגית שוות ערך. כל אלו מהווים ביטוי למערכת הקשרים המורכבת של ארה"ב עם מדינות המפרץ ולשינויים שחלו במדיניות החוץ הסעודית בשנים האחרונות, כפי שגם בא לידי ביטוי בסירוב העקבי מצידה של ריאד להיענות לבקשות האמריקניות לסייע בהורדת מחירי הנפט.
הביקור של הנשיא הסיני שי בסעודיה ושורת ההסכמים הכלכליים שנחתמו במהלכו משקפים עליית מדרגה ביחסים הבילטראליים בין המדינות. הסעודים הבליטו את הביקור וקבלת הפנים החמה לנשיא שי (בניגוד לקבלת הפנים הצוננת בה התקבל הנשיא ביידן לפני כחצי שנה) במה שנראה כניסיון, בין היתר, להתריס כלפי הממשל האמריקאי כי יש לריאד חלופה אסטרטגית שוות ערך. כל אלו מהווים ביטוי למערכת הקשרים המורכבת של ארה"ב עם מדינות המפרץ ולשינויים שחלו במדיניות החוץ הסעודית בשנים האחרונות, כפי שגם בא לידי ביטוי בסירוב העקבי מצידה של ריאד להיענות לבקשות האמריקניות לסייע בהורדת מחירי הנפט.
משמעויות והמלצות לישראל
הממשלה הצפויה מתחילה את כהונתה מנקודת פתיחה נמוכה לנוכח החששות הרבים בעולם ובאזור באשר למדיניות אותה תנקוט במגוון רחב של סוגיות (פלסטינים, מיעוטים, מערכת המשפט, ועוד). הממשלה תצטרך לגלות רגישות וזהירות מנקיטת צעדים העלולים לכרסם בעוצמתה המדינית של ישראל ובמאמציה לבלום תהליכים נגדה בזירה הבינ"ל (בעיקר באו"ם ובבתי המשפט בהאג), לכרסם בשיתופי פעולה ביטחוניים וכלכליים (בייחוד עם האיחוד האירופי והמדינות הסוניות), לצמצם את חופש הפעולה לפעול במרחב ולהגביל את יכולתה לקדם מענה כולל לאיום הגובר מצידה של איראן.
בהקשר הפלסטיני, למרות עמדותיה האידיאולוגיות הברורות של הממשלה הנכנסת, מומלץ כי ראשיה יפגינו הבנה לגבי הרגישות והשבריריות של המציאות הנוכחית ביהודה ושומרון העלולה להתפתח במהירות לאיום אסטרטגי חריף מבחינת ישראל. לפחות בשלב הראשון, מומלץ לממשלה להמנע מלבצע מהלכים מהפכנים, בעיקר כאלה שיערערו את מעמד הרשות וישנו את פני המציאות ביהודה ושומרון.
בהקשר הזה מומלץ במיוחד להימנע מ"ענישה" כלכלית של הרשות שעלולה להביא להצטרפות ציבורית רחבה לגל ההסלמה המתנהל מזה כחצי שנה. כמו כן, על הממשלה להיזהר מקידום מהלכים בהקשרי הר הבית, שיקרינו לשלילה על היחסים עם מדינות ערב (ובייחוד ירדן), ועל היחסים הטעונים ממילא בין המדינה לבין הציבור הערבי בישראל.
לברית האסטרטגית עם ארה"ב אין תחליף והיכולת לגבש מענה מקיף לאתגר הגובר מצידה של איראן נשען באופן מוחלט על שיתוף הפעולה בין המדינות. הממשלה תצטרך לפעול בכל דרך לשמר את הקשרים המיוחדים ויחסי האמון עם הממשל (בין היתר על רקע משקעי העבר בין ראה"מ המיועד לבין הממשל הדמוקרטי) ויהדות ארה"ב. זאת, בין היתר, כדי להבטיח את התמיכה של הממשל בבלימת מהלכים נגד ישראל במוסדות בינ"ל ובזירה המשפטית.
לנוכח העימות הגובר בין ארה"ב לסין ולרוסיה, מוצע לממשלה החדשה לגלות זהירות יתר מקידום שיתופי פעולה עם סין, בייחוד בהקשרים טכנולוגיים ותשתיות לאומיות, ולהגביר את הפיקוח על ניסיונות סיניים לרכוש חברות ישראליות. מול רוסיה, מומלץ כי הממשלה תמשיך להתייצב לצידה של אוקראינה ולהעביר לה סיוע בהתאם לקווים האדומים מצד רוסיה בכל הקשור לאספקת מערכות הגנה אווירית (הגנ"א).
בהקשר הפלסטיני, למרות עמדותיה האידיאולוגיות הברורות של הממשלה הנכנסת, מומלץ כי ראשיה יפגינו הבנה לגבי הרגישות והשבריריות של המציאות הנוכחית ביהודה ושומרון העלולה להתפתח במהירות לאיום אסטרטגי חריף מבחינת ישראל. לפחות בשלב הראשון, מומלץ לממשלה להמנע מלבצע מהלכים מהפכנים, בעיקר כאלה שיערערו את מעמד הרשות וישנו את פני המציאות ביהודה ושומרון.
בהקשר הזה מומלץ במיוחד להימנע מ"ענישה" כלכלית של הרשות שעלולה להביא להצטרפות ציבורית רחבה לגל ההסלמה המתנהל מזה כחצי שנה. כמו כן, על הממשלה להיזהר מקידום מהלכים בהקשרי הר הבית, שיקרינו לשלילה על היחסים עם מדינות ערב (ובייחוד ירדן), ועל היחסים הטעונים ממילא בין המדינה לבין הציבור הערבי בישראל.
לברית האסטרטגית עם ארה"ב אין תחליף והיכולת לגבש מענה מקיף לאתגר הגובר מצידה של איראן נשען באופן מוחלט על שיתוף הפעולה בין המדינות. הממשלה תצטרך לפעול בכל דרך לשמר את הקשרים המיוחדים ויחסי האמון עם הממשל (בין היתר על רקע משקעי העבר בין ראה"מ המיועד לבין הממשל הדמוקרטי) ויהדות ארה"ב. זאת, בין היתר, כדי להבטיח את התמיכה של הממשל בבלימת מהלכים נגד ישראל במוסדות בינ"ל ובזירה המשפטית.
לנוכח העימות הגובר בין ארה"ב לסין ולרוסיה, מוצע לממשלה החדשה לגלות זהירות יתר מקידום שיתופי פעולה עם סין, בייחוד בהקשרים טכנולוגיים ותשתיות לאומיות, ולהגביר את הפיקוח על ניסיונות סיניים לרכוש חברות ישראליות. מול רוסיה, מומלץ כי הממשלה תמשיך להתייצב לצידה של אוקראינה ולהעביר לה סיוע בהתאם לקווים האדומים מצד רוסיה בכל הקשור לאספקת מערכות הגנה אווירית (הגנ"א).