האם חופש הפעולה מול איראן בסכנה?
נכתב ע"י צוות המכון למדיניות ואסטרטגיה (IPS)
בראשות אלוף (מיל.) עמוס גלעד
4 בינואר, 2023
Photos: Avi Ohayon - GPO | Tasnim News Agency | CC BY 4.0
הממשלה החדשה נדרשת מהיום הראשון לכהונתה לטפל בשורת אתגרים המקרינים על הביטחון והחוסן הלאומי של מדינת ישראל. הממשלה לא זכתה אפילו למאה שעות של חסד, וכיממה לאחר השבעתה, קיבלה עצרת האו"ם החלטה לפנות לבית הדין הבינלאומי לצדק בבקשה לבחון את "הכיבוש הישראלי המתמשך". במקביל, הנשיא ביידן שיגר מסרי אזהרה עת הבהיר, כי הוא מצפה מהממשלה לשמור על עקרון שתי המדינות ועל הערכים המשותפים לארה"ב ולישראל. התגובות החריפות המיידיות, במערב ובעולם הערבי והמוסלמי, לעלייתו של השר בן גביר להר הבית, שהצטיירה כמהלך פרובוקטיבי, הינן בבחינת כתובת על הקיר לגבי העתיד. זאת, אם וכאשר, יתחוור שבכוונת ישראל לשנות את הסטטוס-קוו במתחם הרגיש והנפיץ. הדיון הצפוי במועצת הביטחון (מועבי"ט) בסוגיה, בחסותה של איחוד האמירויות, משקף את התרעומת הערבית נגד ישראל.
איראן - האיום המתעצם והמענה הנדרש
האיום המתעצם מצידה של איראן נשען על אידיאולוגיה קיצונית הקוראת להשמדת ישראל, לצד בניית יכולות לממש את החזון. המדיניות האיראנית נועדה לפתח פוטנציאל שיאפשר לה, בכפוף להחלטה של המנהיג, לפרוץ קדימה להשגת יכולת גרעינית צבאית. להערכתנו, בתרחיש מחמיר, האיראנים יהיו מסוגלים לבצע ניסוי גרעיני תוך פרק זמן קצר יחסית, אם וכאשר תתקבל החלטה.
בהתאם, הממשלה צריכה לגבש אסטרטגיה כוללת, שתתבסס על האצת תהליכי בניין הכוח ושיתופי פעולה עם הקהילה הבינלאומית, בראש ובראשונה עם ארה"ב. שימור הברית האסטרטגית והיחסים המיוחדים עם ארה"ב הינם תנאי לכל תוכנית לבלימת איראן. לשם כך, מוצע כי הממשלה תפעל לבניית יחסי אמון עם הממשל, תוך זהירות מצעדים העלולים להוביל להתנגשות אידיאולוגית וערכית איתו, בייחוד בכל הקשור למוקדי תבערה, ובראשם הר הבית והזירה הפלסטינית.
במקביל, ישראל צריכה לנצל את האיום האיראני לקידום שיתופי פעולה ביטחוניים עם מדינות המפרץ, הן ברמה הבילטראלית והן במישור המולטילטראלי יחד עם סנטקו"ם (פיקוד המרכז האמריקאי). כל זאת, תוך ניסיון לשכנע את הקהילה הבינלאומית להטיל סנקציות כואבות נגד איראן, בסגנון אלו שהוטלו על רוסיה, כדי להפוך אותה למדינה מבודדת, באופן העשוי להוביל גם להתגברות המחאות הפנימיות נגד המשטר. עם זאת, להערכתנו, סיכויי ההצלחה של דרך פעולה זו נמוכים, אך גלומה בהם האפשרות לשמר חזית בינלאומית נגד איראן.
בהתאם, הממשלה צריכה לגבש אסטרטגיה כוללת, שתתבסס על האצת תהליכי בניין הכוח ושיתופי פעולה עם הקהילה הבינלאומית, בראש ובראשונה עם ארה"ב. שימור הברית האסטרטגית והיחסים המיוחדים עם ארה"ב הינם תנאי לכל תוכנית לבלימת איראן. לשם כך, מוצע כי הממשלה תפעל לבניית יחסי אמון עם הממשל, תוך זהירות מצעדים העלולים להוביל להתנגשות אידיאולוגית וערכית איתו, בייחוד בכל הקשור למוקדי תבערה, ובראשם הר הבית והזירה הפלסטינית.
במקביל, ישראל צריכה לנצל את האיום האיראני לקידום שיתופי פעולה ביטחוניים עם מדינות המפרץ, הן ברמה הבילטראלית והן במישור המולטילטראלי יחד עם סנטקו"ם (פיקוד המרכז האמריקאי). כל זאת, תוך ניסיון לשכנע את הקהילה הבינלאומית להטיל סנקציות כואבות נגד איראן, בסגנון אלו שהוטלו על רוסיה, כדי להפוך אותה למדינה מבודדת, באופן העשוי להוביל גם להתגברות המחאות הפנימיות נגד המשטר. עם זאת, להערכתנו, סיכויי ההצלחה של דרך פעולה זו נמוכים, אך גלומה בהם האפשרות לשמר חזית בינלאומית נגד איראן.
הזירה הפלסטינית - נפיצות מדינית וביטחונית
היכולת של ישראל למקד את מירב המשאבים והתשומות באתגר האיראני תלויה במידה רבה באפשרות להימנע מהסלמה בזירות אחרות. המדובר, בראש ובראשונה בזירה הפלסטינית. זו מהווה כיום את האתגר הנפיץ ביותר, בשל השילוב בין האיום הביטחוני הגובר בצפון השומרון המאיים להתפשט לאזורים אחרים ביהודה ושומרון לבין מהלכים אפשריים של הממשלה בשטח ובייחוד בהר הבית. אלו עלולים להצטייר כצעדים לשינוי הסטטוס-קוו, לסיפוח ולהחלת החוק הישראלי על ההתנחלויות, גם ללא הכרזה רשמית, ולהוביל להתפרצות אלימות רחבה.
מעבר לכך, הממשלה צריכה לקחת בחשבון את בעיות התיאום העלולות להיווצר בין גורמי הביטחון השונים ואף מול הרשות הפלסטינית בעקבות ההחלטה על הכפפת מתאם פעולות הממשלה בשטחים (המתפ"ש) והמנהל האזרחי לשר במשרד הביטחון, ולא להשאירם בכפיפות ישירה ומלאה לשר הביטחון עצמו (כפי שמתחייב מחוק יסוד הצבא והרציונל הביטחוני).
יתרה מכך, אבו מאזן מזהה את הרוח המנשבת כיום בזירה הבינלאומית כשעת כושר ואולי כהזדמנות בלתי חוזרת להפוך אותה למהלך שישית אילוצים אסטרטגיים על ישראל. זאת, באמצעות קידום מהלכים במוסדות בינלאומיים, ובראשם האו"ם ובתי המשפט הבינלאומיים בהאג, הנתפסים כלגיטימיים וכבעלי משקל בעיצוב הנורמות הבינלאומיות. למעשה, אבו מאזן שואף להגדיר את ישראל כמדינת אפרטהייד המבצעת פשעי מלחמה, וכי הנוכחות הישראלית ביהודה ושומרון עומדת בסתירה לחוק הבינלאומי.
האיום המשמעותי בהאצת תהליכי דה-לגיטימציה טמון, בראש ובראשונה, בהתקבעות נראטיבים בדעת הקהל במערב, ולאו דווקא בקרב גורמי שוליים קיצוניים, לפיהם ישראל פוגעת בשיטתיות בזכויות הפלסטינים. לכך עלולות להיות הקרנות על מעמדה ותדמיתה של ישראל, על חופש הפעולה הצבאי בעת עימות מול חמאס או חזבאללה, על היכולת לקדם שיתופי פעולה ביטחוניים וכלכליים ועל הגיבוי המדיני למדיניותה מצד בעלות בריתה.
למול אתגרים אלו, מוצע לממשלה החדשה להפנים את השבריריות של המציאות הנוכחית. בהתאם, עליה לגבש אסטרטגיה כוללת להתנהלות מול הזירה הפלסטינית שתיקח בחשבון את מכלול האילוצים, תוך הימנעות מביצוע צעדים העלולים להתפרש כהכנה לסיפוח ומנקיטת מהלכי ענישה. אלו עלולים לפגוע במרקם החיים של האוכלוסייה ובמעמדה של הרשות (שגם כך נמצא בהידרדרות), ולערער את שיתוף הפעולה הביטחוני עימה, החיוני לסיכול פיגועי טרור.
מעבר לכך, הממשלה צריכה לקחת בחשבון את בעיות התיאום העלולות להיווצר בין גורמי הביטחון השונים ואף מול הרשות הפלסטינית בעקבות ההחלטה על הכפפת מתאם פעולות הממשלה בשטחים (המתפ"ש) והמנהל האזרחי לשר במשרד הביטחון, ולא להשאירם בכפיפות ישירה ומלאה לשר הביטחון עצמו (כפי שמתחייב מחוק יסוד הצבא והרציונל הביטחוני).
יתרה מכך, אבו מאזן מזהה את הרוח המנשבת כיום בזירה הבינלאומית כשעת כושר ואולי כהזדמנות בלתי חוזרת להפוך אותה למהלך שישית אילוצים אסטרטגיים על ישראל. זאת, באמצעות קידום מהלכים במוסדות בינלאומיים, ובראשם האו"ם ובתי המשפט הבינלאומיים בהאג, הנתפסים כלגיטימיים וכבעלי משקל בעיצוב הנורמות הבינלאומיות. למעשה, אבו מאזן שואף להגדיר את ישראל כמדינת אפרטהייד המבצעת פשעי מלחמה, וכי הנוכחות הישראלית ביהודה ושומרון עומדת בסתירה לחוק הבינלאומי.
האיום המשמעותי בהאצת תהליכי דה-לגיטימציה טמון, בראש ובראשונה, בהתקבעות נראטיבים בדעת הקהל במערב, ולאו דווקא בקרב גורמי שוליים קיצוניים, לפיהם ישראל פוגעת בשיטתיות בזכויות הפלסטינים. לכך עלולות להיות הקרנות על מעמדה ותדמיתה של ישראל, על חופש הפעולה הצבאי בעת עימות מול חמאס או חזבאללה, על היכולת לקדם שיתופי פעולה ביטחוניים וכלכליים ועל הגיבוי המדיני למדיניותה מצד בעלות בריתה.
למול אתגרים אלו, מוצע לממשלה החדשה להפנים את השבריריות של המציאות הנוכחית. בהתאם, עליה לגבש אסטרטגיה כוללת להתנהלות מול הזירה הפלסטינית שתיקח בחשבון את מכלול האילוצים, תוך הימנעות מביצוע צעדים העלולים להתפרש כהכנה לסיפוח ומנקיטת מהלכי ענישה. אלו עלולים לפגוע במרקם החיים של האוכלוסייה ובמעמדה של הרשות (שגם כך נמצא בהידרדרות), ולערער את שיתוף הפעולה הביטחוני עימה, החיוני לסיכול פיגועי טרור.
המקומות הקדושים בירושלים כמוקד נפיצות
ברשות הפלסטינית, בעולם הערבי וכן בחברה הערבית בישראל קיימים חששות רבים מפני המדיניות הישראלית הצפויה בהר הבית כפי שבא לידי ביטוי בעלייתו של השר בן-גביר למתחפ. המלך עבדאללה כבר הזהיר, כי המקומות הקדושים מהווים "קו אדום", וכי הוא אינו מוכן לכל מהלך ישראלי העלול לפגוע באפוטרופסות הירדנית.
נוכח זאת, ישראל תצטרך לגלות זהירות מיוחדת בכל הקשור להתנהלותה בהר הבית. לצעדים שייתפסו ככאלו שנועדו לשנות את הסטטוס-קוו במתחם עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת על היחסים האסטרטגיים עם העולם הערבי והמוסלמי ובייחוד עם ירדן, ואף להקרין על הנעשה בזירות אחרות, ולהצית עימות אלים שיקבל דימוי של מלחמת דת.
על רקע הדיווחים על השאיפה של ראש הממשלה לקדם נורמליזציה עם סעודיה, מוצע כי ישראל תגלה זהירות רבה לא לשלם במטבע של ירושלים כחלק מהתמורות לבית המלוכה הסעודי. תרחיש כזה, עלול להוביל לקרע ממשי ביחסים עם בית המלוכה הירדני, שיקרין גם על שיתופי הפעולה הביטחוניים בין המדינות, החיוניים לאבטחת הגבולות המזרחיים של ישראל.
נוכח זאת, ישראל תצטרך לגלות זהירות מיוחדת בכל הקשור להתנהלותה בהר הבית. לצעדים שייתפסו ככאלו שנועדו לשנות את הסטטוס-קוו במתחם עלולות להיות השלכות מרחיקות לכת על היחסים האסטרטגיים עם העולם הערבי והמוסלמי ובייחוד עם ירדן, ואף להקרין על הנעשה בזירות אחרות, ולהצית עימות אלים שיקבל דימוי של מלחמת דת.
על רקע הדיווחים על השאיפה של ראש הממשלה לקדם נורמליזציה עם סעודיה, מוצע כי ישראל תגלה זהירות רבה לא לשלם במטבע של ירושלים כחלק מהתמורות לבית המלוכה הסעודי. תרחיש כזה, עלול להוביל לקרע ממשי ביחסים עם בית המלוכה הירדני, שיקרין גם על שיתופי הפעולה הביטחוניים בין המדינות, החיוניים לאבטחת הגבולות המזרחיים של ישראל.
החברה הערבית בישראל - ייאוש ונפיצות
החברה הערבית ניצבת בתחושה של משבר רב מימדי המבוסס על מספר מגמות. בראש ובראשונה, משבר ציפיות של רבים נוכח ההדרה מהמעורבות בתהליך קבלת ההחלטות השלטונית אשר התקיים בממשלה הקודמת; חשש מטבעו של השלטון החדש, במיוחד בכל הנוגע ליחס כלפי הערבים ולשאלה האם ימשיך בקידום מהלכים בהקשרי הפשיעה והאלימות ופיתוח הכלכלה והחברה; ייאוש מההנהגות הנוכחיות המחריפות את המאבקים ביניהן סביב השאלה מי אשם במצב הנוכחי (בעיקר ראשי רע"מ וחד"ש). כל זאת, כאשר ברקע נמשכים ביטויי הפשיעה, האלימות והעדר המשילות. במציאות הטעונה הזאת כל "ניצוץ" - למשל חיכוכים בין המשטרה לאזרחים ערבים על סוגיות של אכיפה או פשיעה, קל וחומר בסוגיית הר הבית - עלול להצית מתיחות רחבה בין החברה הערבית והמדינה ולהתפרצות אלימות בין החברות הערבית והיהודית.
הדבר מחייב רגישות יתר מצד הממשלה החדשה. זאת, הן בהבנת המצב הטעון ופוטנציאל הנפיצות, והן בצורך לגבש מדיניות שתנטרל אותה. נוכח זאת, מומלץ לממשלה ובמיוחד לשר לביטחון לאומי, לאתר דרכים לפיתוח שיח עם ראשי החברה הערבית, בדגש על ראשי עיריות ומועצות מקומיות ואף מנהיגים פוליטיים. זאת, לצד קידום שיח עם הציבור הרחב תוך שימוש במרחב המקוון ובמדיה (בעיקר בערבית), על מנת לפתח אמון ולהרגיע חששות כבדים המקננים כיום בקרב החברה הערבית.
הדבר מחייב רגישות יתר מצד הממשלה החדשה. זאת, הן בהבנת המצב הטעון ופוטנציאל הנפיצות, והן בצורך לגבש מדיניות שתנטרל אותה. נוכח זאת, מומלץ לממשלה ובמיוחד לשר לביטחון לאומי, לאתר דרכים לפיתוח שיח עם ראשי החברה הערבית, בדגש על ראשי עיריות ומועצות מקומיות ואף מנהיגים פוליטיים. זאת, לצד קידום שיח עם הציבור הרחב תוך שימוש במרחב המקוון ובמדיה (בעיקר בערבית), על מנת לפתח אמון ולהרגיע חששות כבדים המקננים כיום בקרב החברה הערבית.
הציר הרוסי-סיני
השיחה שקיימו הנשיאים פוטין ושי והאפשרות כי האחרון יערוך ביקור במוסקבה בעוד מספר חודשים, הינם ביטוי נוסף לסדר העולמי החדש ולעימות בין הגוש הליברלי בהנהגת ארה"ב לבין הגוש הסמכותני בהובלת סין. לכך עלולות להיות השפעות גם על התנהלות המעצמות במזה"ת, שיהפוך לזירת עימות נוספת בעידן של מלחמה קרה 2.0, כפי שבא לידי ביטוי בביקור האחרון שקיים הנשיא שי בסעודיה ובשיתוף הפעולה הצבאי בין רוסיה לאיראן.
הסדר העולמי המתעצב מייצר עבור הממשלה החדשה סיכונים והזדמנויות, באופן שמחייב גיבוש אסטרטגיה כוללת להתנהלותה מול המעצמות. מצד אחד, ישראל יכולה להמחיש לוושינגטון את נכסיותה, בין היתר, באמצעות קידום שיתופי פעולה עם המדינות הסוניות למול האיום האיראני. מצד שני, החרפת היריבות הבין-גושית תאלץ את ישראל לנקוט גישה זהירה עוד יותר מבעבר ולהגדיר גבולות גזרה ברורים ביחס לקשרים עם סין. מול רוסיה, ולנוכח יכולת ההיזק הרוסית, מומלץ לממשלה להימנע מאספקת מערכות הגנה אווירית לאוקראינה, אך בה-בעת להמשיך ולהביע תמיכה פומבית באוקראינה ולספק לה ככל שניתן סיוע הומניטארי ואחר.
הסדר העולמי המתעצב מייצר עבור הממשלה החדשה סיכונים והזדמנויות, באופן שמחייב גיבוש אסטרטגיה כוללת להתנהלותה מול המעצמות. מצד אחד, ישראל יכולה להמחיש לוושינגטון את נכסיותה, בין היתר, באמצעות קידום שיתופי פעולה עם המדינות הסוניות למול האיום האיראני. מצד שני, החרפת היריבות הבין-גושית תאלץ את ישראל לנקוט גישה זהירה עוד יותר מבעבר ולהגדיר גבולות גזרה ברורים ביחס לקשרים עם סין. מול רוסיה, ולנוכח יכולת ההיזק הרוסית, מומלץ לממשלה להימנע מאספקת מערכות הגנה אווירית לאוקראינה, אך בה-בעת להמשיך ולהביע תמיכה פומבית באוקראינה ולספק לה ככל שניתן סיוע הומניטארי ואחר.
אתגרי החוסן הלאומי - נדרשת אסטרטגיה ארוכת טווח
לצד האיומים במישור המדיני ובתחום הביטחוני, הממשלה החדשה ניצבת בפני אתגר מורכב של שיקום וחיזוק מצב החוסן הלאומי. הדבר נגזר ממדדים רבים הקשורים להיבטים חברתיים, כלכליים ואזרחיים, שלאורך השנים הוזנחו בחלקם ע"י ממשלות ישראל.
הצלחתה של הממשלה לטפל בשיפור מצב החוסן הלאומי בישראל תיבחן על פי יכולתה להראות שינוי ממשי במספר תחומים. מדובר, בראש ובראשונה בשיפור בתחושת הביטחון האישי של האזרחים, בפיתוח ובשיפור רמת החיים והביטחון התעסוקתי. זאת, לצד שיפור שירותי מערכות הבריאות, בניית מערכת חינוך שיוויונית, פיתוח והתאמת תשתיות אזרחיות ותשתיות תחבורה ברמה גבוהה, פיתוח שירותי קהילה ורווחה בזמינות ובהיצע גבוהים, מתן אפשרות וזמינות לדיור בר השגה ותחושת השפעה ומעורבות בניהול ענייני המדינה. בכל התחומים האלו נדרשת הממשלה לבצע שיפורים נרחבים ולהציג הצלחות מוכחות באמצעות בניית אסטרטגיות פעולה ארוכות טווח בכל המשרדים.
הצלחתה של הממשלה לטפל בשיפור מצב החוסן הלאומי בישראל תיבחן על פי יכולתה להראות שינוי ממשי במספר תחומים. מדובר, בראש ובראשונה בשיפור בתחושת הביטחון האישי של האזרחים, בפיתוח ובשיפור רמת החיים והביטחון התעסוקתי. זאת, לצד שיפור שירותי מערכות הבריאות, בניית מערכת חינוך שיוויונית, פיתוח והתאמת תשתיות אזרחיות ותשתיות תחבורה ברמה גבוהה, פיתוח שירותי קהילה ורווחה בזמינות ובהיצע גבוהים, מתן אפשרות וזמינות לדיור בר השגה ותחושת השפעה ומעורבות בניהול ענייני המדינה. בכל התחומים האלו נדרשת הממשלה לבצע שיפורים נרחבים ולהציג הצלחות מוכחות באמצעות בניית אסטרטגיות פעולה ארוכות טווח בכל המשרדים.